我國環(huán)評造假比比皆是
根據(jù)《環(huán)評法》的定義,，所謂環(huán)境影響評價,，是指對規(guī)劃和建設項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析,、預測和評估，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施,，進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度,。這一制度的目的是為了從源頭保護環(huán)境。
但是,，多年來,，無數(shù)項目都做了環(huán)評，報告也都通過了,，但我國的環(huán)境問題卻日益嚴重,。
記者收集了部分專家從法律、實施過程等方面對我國環(huán)評體制的剖析,，以期引起大家的關注,，從而早日完善我國的環(huán)評制度。
環(huán)評法規(guī)先天不足
蘇州大學法學院環(huán)境法研究中心主任朱謙：從實踐中來看,，企業(yè)違反環(huán)評制度的行為不外乎三大類：一是建設項目環(huán)評文件未經(jīng)批準,，擅自開工建設。按照《環(huán)評法》的規(guī)定,，此類違法行為只能處以5萬元到20萬元的罰款,。二是企業(yè)未依法報批建設項目環(huán)評文件，擅自開工建設,。而對此種情況,，《環(huán)評法》規(guī)定，環(huán)保部門只能要求企業(yè)停止工程建設,，限期補辦環(huán)評手續(xù),。如果逾期不補辦手續(xù)，才可以處5萬元以上20萬元以下的罰款,?！董h(huán)評法》的“補辦手續(xù)”條款很荒唐，它使得任何事前可能被評價為重大環(huán)境影響的建設項目,，都可以不進行事前環(huán)評,，事后補辦環(huán)評手續(xù)即可獲得“沒有環(huán)境影響”的評價，這實質(zhì)上是鼓勵建設單位實施未批先建行為,。三是建設單位未依法報批項目環(huán)評文件,，擅自開工并建成使用。而《環(huán)評法》根本就沒有提到對這種違法行為該怎么處理,。
如此荒唐的責任條款，給人的感覺就是,，誰違反環(huán)評制度越嚴重,，受到的法律制裁就越輕,。實踐中，大量環(huán)評違法行為的存在也就不難解釋了,。
全國人大環(huán)境與資源保護委員會法案室主任薛惠鋒：我國的《環(huán)評法》存在的主要問題有：一,、缺乏“三同時”方面的規(guī)定。現(xiàn)行的《環(huán)評法》僅提出了“對規(guī)劃和建設項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析,、預測和評估,，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施”，并未就“對策和措施”的執(zhí)行和檢驗(即“三同時”和環(huán)保驗收)做出規(guī)定,，將這一完整的環(huán)境管理體系割裂開來,。二、分級審批規(guī)定沒有突出環(huán)境管理的特點,?！董h(huán)評法》關于分級審批的規(guī)定過于強調(diào)與有關部委審批項目程序的一致性，沒有考慮項目對環(huán)境的影響性質(zhì),。造成環(huán)境影響較小的項目要到國家環(huán)保部審批,，而一些環(huán)境污染較重的建設項目卻在地方一級環(huán)保部門審批。
環(huán)保部環(huán)評司巡視員牟廣豐：完整的戰(zhàn)略環(huán)評應該包括三個環(huán)節(jié),，首先是對政策的環(huán)評,，其次是對規(guī)劃的環(huán)評，最后才是對項目的環(huán)評,。但我們的環(huán)評體制具有嚴重的先天不足,，體現(xiàn)在《環(huán)評法》中就只剩了規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評。
政策環(huán)評是源頭,，用來評價這件事情到底能不能做,，規(guī)劃環(huán)評則是已經(jīng)決定要做了之后具體該怎么做的問題，而到了項目環(huán)評階段,，規(guī)模,、結(jié)構(gòu)和布局大致都定了，剩下的無非是“墻內(nèi)幾百米,，墻外幾公里”的事,。
規(guī)劃環(huán)評在確定產(chǎn)業(yè)規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局上,，是項目環(huán)評所達不到的,。但遺憾的是，目前規(guī)劃環(huán)評只是法律程序,，而非行政許可,。項目環(huán)評屬于行政許可，環(huán)評不過可一票否決。規(guī)劃環(huán)評則不然,，即使對規(guī)劃提出修改意見,，而有權(quán)審批規(guī)劃的機關不采納，只要對不采納的理由做出說明,，相關規(guī)劃可以照樣實施,。這就大大削弱了規(guī)劃環(huán)評的法律效力。
北京大學法學院王社坤博士：2003年9月生效的《環(huán)評法》要求編制規(guī)劃時要進行環(huán)評,，但在一些化工項目設計建設時往往并沒被執(zhí)行,。其原因在于《環(huán)評法》對于規(guī)劃環(huán)評的規(guī)定過于原則，缺乏可操作性,。再加上規(guī)劃環(huán)評主要規(guī)范政府的宏觀決策行為,，涉及各部門的管理權(quán)限，因為過于原則,，這一制度往往在部門權(quán)力爭奪中被擱置,。雖然一些化工項目布局引發(fā)爭議之后，為規(guī)劃環(huán)評提供法律保證的《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》已經(jīng)正式施行,。但如果地方政府依然將GDP作為衡量政績的重要指標,，將經(jīng)濟發(fā)展放在高于民生、高于社會安全的位置上,，政府部門依然短視,，雖然有了這部法律，也并不能保證化工項目違法上馬事件不再出現(xiàn),。
環(huán)評造假比比皆是
中國人民大學環(huán)境學院常務副院長馬中：在中國,，項目環(huán)評的通過率已經(jīng)高到了令人吃驚的程度。中國目前的基本建設項目環(huán)評通過率達到了99%,。這樣的一個比例,，顯然是令人十分尷尬的。因為如果在過去20多年中,，中國的項目環(huán)評都擁有如此高的通過率,，按道理來說，就不應該每年出現(xiàn)大量的新增污染源,。把所有的這些新增污染源都歸結(jié)到設備老化以及企業(yè)故意偷排行為上,，顯然是難以服眾的。
江蘇省儀征市環(huán)保局原黨組書記侯宜中：最近一直廣受關注的揚州化工園中的農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)優(yōu)士化學有限公不斷出現(xiàn)污染問題,，就是企業(yè),、環(huán)評單位和環(huán)保部門共同放松要求造成的。尤其是揚州環(huán)保局下屬的揚州環(huán)科所本沒有能力和資質(zhì)做化工項目的環(huán)評,，但其為了利益,，拼命爭搶業(yè)務。由于一些特殊的關系，它還能幫助建設單位過關,，雙方于是一拍即合,，最終導致了污染問題的出現(xiàn)。目前,，除了極少數(shù)具備環(huán)評資質(zhì)的私營企業(yè)，絕大多數(shù)環(huán)評機構(gòu)是事業(yè)單位,，隸屬于地方環(huán)保系統(tǒng)或科研院所,。其中，以地方環(huán)保系統(tǒng)下屬的環(huán)科院所從事環(huán)評工作居多,。
中環(huán)聯(lián)合認證中心環(huán)境管理體系認證審核專家朱才玲：利益驅(qū)使是環(huán)評造假的元兇,。做就有錢，誰給錢就替誰做,。環(huán)評行業(yè)是一個正在崛起的朝陽產(chǎn)業(yè),，利潤相當豐厚。一個大的環(huán)評項目,，動輒幾百萬元,。相關機構(gòu)為了接到環(huán)評業(yè)務，絞盡腦汁迎合出資人,。只要付款單位滿意了,，環(huán)評報告怎么寫都行。
蘇州大學法學院環(huán)境法研究中心主任朱謙：2010年6月23日,，環(huán)境保護部發(fā)布2009年度環(huán)評機構(gòu)抽查情況通報,，75家被抽查的環(huán)評機構(gòu)中，30家出現(xiàn)質(zhì)量或管理問題,，比例高達4成;282份被抽查的環(huán)評報告書(表),，48份被認定為“質(zhì)量較差”，比例約為17%;40名環(huán)境影響評價人員被點名批評,。
環(huán)評機構(gòu)的誠信缺失,，是當前環(huán)評法律實施過程中的不爭事實。“拿人錢財,，替人消災”的現(xiàn)象在中國環(huán)評市場上客觀存在,。
安徽省環(huán)境監(jiān)察局副局長魏繼伯：在不少地區(qū)政績沖動下，環(huán)評業(yè)已變成了可有可無的點綴,。許多新項目上馬前,，環(huán)評機構(gòu)往往不得不屈從于地方政府的權(quán)力，做虛假環(huán)評,。安徽省曾將部分環(huán)評審批權(quán)限下放到縣級,。這樣的“下放”導致的結(jié)果是：地方招商引資、發(fā)展經(jīng)濟的沖動和壓力，對環(huán)評構(gòu)成壓力,。不僅如此,，我國不少環(huán)評編制單位還往往與環(huán)評報告審批單位存在利益關系。目前,，還有相當數(shù)量的環(huán)評機構(gòu)掛靠在政府部門,。這導致這些地方主管部門審批把關不嚴格，而且很容易受到當?shù)卣绊憽?/p>
北京公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍：西部一個著名風景區(qū)水電項目環(huán)評時,，專家都被帶到當?shù)匾患屹e館,，美其名曰“封閉評審”。政府工作人員告誡評審專家,，這個項目一定要通過,，否則就是站在政府的對立面。無奈之下,，專家只得“就范”簽字,。這是一個老專家含著眼淚給我講述的真實事情。在一些地方政府部門的高壓下,，環(huán)評報告喪失了公正性,，淪為政府審批項目的“佐證”。
在中國環(huán)評走過場是一種普遍現(xiàn)象,，只不過西部欠發(fā)達地區(qū)可能更徒具形式,，這也是導致西部化工項目更容易上馬的原因。近年來國際化工業(yè)向中國的快速轉(zhuǎn)移與中國環(huán)評質(zhì)量不高有密切的關系,。
中投顧問環(huán)保行業(yè)研究員侯宇軒：目前整個環(huán)評市場的有效性大打折扣與當前環(huán)評體制的不夠完善密切相關,。當前環(huán)評機構(gòu)受經(jīng)濟效益驅(qū)動，存在各方利益的維護,，很難做到公平公正,。過多的受地方政府的干涉，降低了環(huán)評機構(gòu)的獨立性,。
中投顧問發(fā)布的報告顯示,，我國整個環(huán)評市場約有60%的環(huán)評機構(gòu)存在或多或少的問題。從最近爆發(fā)的紫金礦業(yè)“環(huán)保門”與大連輸油管爆炸事故中,，我們清晰地看到涉事企業(yè)以及政府對環(huán)評結(jié)果的漠視,。
公眾參與走了過場
蘇州大學法學院環(huán)境法研究中心主任朱謙：在廈門PX項目事件中，廈門的官方一直都認為項目已經(jīng)按照國家法定程序在走,。但很明顯,，公眾的參與度遠遠不夠。只有公眾對于項目的相關環(huán)境信息有了充分的知悉,，才能有效地參與到項目環(huán)評程序之中去,，并提出相關的意見或發(fā)表相關的評論,。
對PX項目存在的環(huán)境風險以及可能會給公眾帶來的潛在影響，作為PX項目環(huán)評文件的編制單位不會不知道,。這類項目涉及到重大公眾環(huán)境權(quán)益,，環(huán)評文件編制單位應該要讓可能受到不利影響的公眾知情，最起碼是要征求當?shù)毓娦辛兄械膶I(yè)學者的意見,。但是,，事實證明，絕大多數(shù)的民眾都不知情,。
在廈門PX事件中,，為了消除公眾對PX項目危害的“誤解”，廈門市環(huán)保局負責人在當?shù)孛襟w上用很大篇幅進行情況介紹,。我們注意到，這篇介紹特別突出了PX項目環(huán)評文件審批過程中的專家審查,，而對于公眾參與方面只是提到在“征求公眾意見”,，但是對于如何征求公眾意見的信息，卻沒有作任何解釋,。
我們知道環(huán)評中公眾參與的前提是環(huán)境信息的公開,，但是，連規(guī)定環(huán)評過程中要求公眾參與的《環(huán)評法》,，也對環(huán)境信息公開未作任何關注：既沒有要求建設項目的環(huán)評機構(gòu)在編制環(huán)評文件時公開環(huán)境信息,，也沒有要求環(huán)保部門在審批環(huán)評文件時公開環(huán)境信息。這一先天不足,，成為PX項目建設單位,、項目環(huán)評機構(gòu)、政府堂而皇之地遮蔽PX項目環(huán)境信息的擋箭牌,。作為全國政協(xié)委員的中科院院士趙玉芬為了獲知廈門PX項目的環(huán)評報告書,，曾向當時國家環(huán)保總局,、PX項目環(huán)評機構(gòu)以及廈門市環(huán)保局索取,，但都遭到拒絕。而當有關PX項目建設等信息通過媒體傳播出去時,，廈門市政府卻在收繳媒體雜志,、關閉互聯(lián)網(wǎng)論壇以及對手機傳遞PX項目信息進行技術屏蔽。
中國人民大學法學院教授李艷芳：從環(huán)評的角度看,環(huán)境信息的公開是公眾參與環(huán)境影響評價能夠得以進行的前提,沒有相應的環(huán)境信息,環(huán)評的公眾參與就無法進行,公眾即使參與也是盲目的參與,甚至僅僅是一些情緒的發(fā)泄,。對于公眾參與環(huán)評而言,知情權(quán)的實現(xiàn)比在政治生活以及社會生活的任何領域更具有決定性的意義,。然而,在我國的環(huán)評制度中，恰恰是在這一部分最為關鍵的內(nèi)容上,存在著嚴重的不足,。
我國現(xiàn)行立法雖然初步確立了環(huán)境影響評價報告書的公眾參與制度,但是在信息公開問題上的規(guī)定遠遠不夠,?！董h(huán)評法》在草案階段時，對公眾知情問題曾經(jīng)規(guī)定:“開發(fā)建設單位應當在報批開發(fā)建設項目環(huán)境影響報告書前公布該草案的摘要”,但在最終通過《環(huán)評法》時卻連如此簡單的一條也不知去向了,。公眾無論是參與專項規(guī)劃的環(huán)境影響評價,還是參與建設項目的環(huán)境影響評價,只需由規(guī)劃的編制機關和項目的建設單位在報批環(huán)境影響報告書前,采取有關形式征求公眾的意見,而無需在此前將有關的文件予以公開,。這也就意味著,公眾事實上只能在事前并不知情的情況下參與環(huán)境影響評價。
環(huán)境保護部環(huán)境發(fā)展中心高級工程師易海濤：西方大多數(shù)國家的環(huán)評在項目倡議人提出工程概要時,，便要求公眾參與,，直至工程結(jié)束。而在我國,，差不多要等項目被行政主管部門認可后,，到了環(huán)評報告書編制階段才開始公眾參與的調(diào)查。而這時候已明顯不利于公眾對工程提出意見,。這使得實際操作中常常有走過場的現(xiàn)象,。
目前，我國環(huán)評體制在公眾參與中存在明顯的缺陷,。首先,，沒有對參與環(huán)評的“公眾”進行界定。我國在選擇參與對象的時候,，對公眾的環(huán)境意識,、思想文化素質(zhì)、法治觀念等背景欠考慮,。并且,，由于對公眾參與重要性認識不足，有的建設單位和管理部門不愿聽到不同意見或反對意見,，在選擇參與對象時不注重參與對象的代表性,。再加上參與對象過少等原因，使公眾參與的有效性大打折扣,。其次,，缺少“整理公眾意見，并將意見反饋”的規(guī)定,?！董h(huán)評法》只要求編制部門在送審的規(guī)劃項目環(huán)評報告書中附上對公眾意見采納和不采納的說明，對建設項目的環(huán)評,，連這樣的規(guī)定都沒有,。沒有科學的方法和規(guī)則來整理公眾意見，《項目環(huán)評報告書》就難以將公眾意見作為決策依據(jù),，前期組織的公眾參與也就失去了意義,。
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