建議明確廢棄物管理優(yōu)先序原則及其定義
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》（以下簡稱《法典草案》）基本未對現(xiàn)行《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》進(jìn)行調(diào)整，而這兩部法律在生活垃圾管理的理念,、原則和定義上存在一定程度的不同,。《固體廢物污染環(huán)境防治法》中的生活垃圾管理理念主要以“避害”為主,，缺少全生命周期的視角,，一些重要概念和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》不一致。
筆者認(rèn)為,，在理念上,，我國生活垃圾管理仍然受到“眼不見為凈”的“避害”思維影響，重在讓生活垃圾末端處理設(shè)施避開人群密集的區(qū)域,，而較少考慮這些設(shè)施所排放的污染物具有累積性和多介質(zhì)轉(zhuǎn)移的特點(diǎn),，以及設(shè)施遷址偏遠(yuǎn)地區(qū)反而導(dǎo)致高碳排放等問題，也忽視了以焚燒,、填埋方式處理生活垃圾本身就會(huì)造成資源的不斷浪費(fèi)從而不利于循環(huán)經(jīng)濟(jì),。
原則和定義的不一致在實(shí)踐中帶來諸多問題
在原則和定義上，《固體廢物污染環(huán)境防治法》提出了“減量化,、資源化和無害化的原則”（常被稱為“三化”原則）,，但既沒有給出定義,，也沒有給出“三化”的優(yōu)先順序；而《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》所稱循環(huán)經(jīng)濟(jì),，“是指在生產(chǎn),、流通和消費(fèi)等過程中進(jìn)行的減量化、再利用,、資源化活動(dòng)的總稱”,，給出了“減量化、再利用,、資源化”的定義,，并且提到“減量化優(yōu)先”的原則。但這些關(guān)鍵術(shù)語和定義在兩部法律中并不一致,。這種不一致在實(shí)踐中帶來諸多問題,。
按《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》定義，“減量化”指“在生產(chǎn),、流通和消費(fèi)等過程中減少資源消耗和廢物產(chǎn)生”,。但實(shí)踐中，有關(guān)部門還把垃圾分類后被填埋和焚燒的混合垃圾減少稱為“減量”,，甚至把焚燒減容稱為“減量”,。“資源化”指“將廢物直接作為原料進(jìn)行利用或者對廢物進(jìn)行再生利用”，并不包括能量回收（焚燒發(fā)電）,，然而相關(guān)部門的“生活垃圾資源化利用率”指標(biāo)卻將焚燒處理折算后納入,，這和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中的定義顯然不一致。
因而,，優(yōu)先序原則（或廢棄物層級管理原則）能夠很好地統(tǒng)籌解決上述問題,，該原則是國際公認(rèn)的廢棄物管理原則，已被歐盟立法確認(rèn),，并得到聯(lián)合國推薦,。歐盟廢棄物框架指令確立的優(yōu)先序?yàn)?ldquo;預(yù)防產(chǎn)生、重復(fù)使用準(zhǔn)備,、循環(huán)再生,、其他方式利用（如能源化利用）、末端處置”,。聯(lián)合國《國家廢棄物管理戰(zhàn)略指南》提出的優(yōu)先序?yàn)?ldquo;預(yù)防產(chǎn)生,、源頭減量、循環(huán)再生,、利用,、末端處置”。
《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》提出的“減量化,、再利用,、資源化”類似于上述優(yōu)先序原則的前三層,，但沒有體現(xiàn)后兩層，從而出現(xiàn)斷裂,；而《固體廢物污染環(huán)境防治法》的“減量化,、資源化、無害化”實(shí)際上沒有進(jìn)行嚴(yán)格定義,，而且“三化”之間并沒有優(yōu)先次序關(guān)系,，現(xiàn)實(shí)生活垃圾管理中重末端、輕前端的情況多年來未有根本改變,，與此關(guān)系密切,。
建議引入全生命周期的系統(tǒng)性視角，明確廢棄物管理優(yōu)先序原則
因此,，我們建議引入全生命周期的系統(tǒng)性視角,，明確廢棄物管理優(yōu)先序原則，并明確優(yōu)先序原則中出現(xiàn)的五個(gè)層級管理措施的定義,，“資源化利用”不包括能源化利用,、作為燃料利用。
建議法典草案污染防治編第四百六十二條關(guān)于固體廢物管理原則的條款修改為：我國固體廢物管理遵循“源頭減量—重復(fù)使用—循環(huán)再生—其他方式利用（包括能源化利用）—末端處置”的優(yōu)先序原則,，在產(chǎn)品—廢棄物全生命周期內(nèi)統(tǒng)籌規(guī)劃,，促進(jìn)資源節(jié)約和利用，實(shí)現(xiàn)減污降碳,，保護(hù)公眾健康不受有毒有害物質(zhì)傷害,，降低廢棄物管理所付出的社會(huì)成本，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展,。
源頭減量,，是指在物質(zhì)、材料或產(chǎn)品變成廢棄物之前,，就采取措施減少資源消耗和廢棄物產(chǎn)生。
重復(fù)使用,，與一次性使用相對,，是指物品在不改變原有性能、狀態(tài)的情況下,，以同種目的反復(fù)多次使用達(dá)到一定次數(shù),。經(jīng)過回收再生和重大維修的物品不是重復(fù)使用。
循環(huán)再生,，即資源化利用,、材料化利用，是指已經(jīng)成為固體廢物的產(chǎn)品,、包裝物或其他物料,，通過拆解,、再加工、堆肥等操作,，將其中物質(zhì)進(jìn)行提取和轉(zhuǎn)化之后作為原材料,，用于生產(chǎn)新的產(chǎn)品或原料。它包括將易腐垃圾通過生物處理進(jìn)行利用,；但不包括固體廢物能源化利用,、作為燃料利用或填埋處理。
能源化利用,，是指從廢棄物中提取能源或提取物質(zhì)作為燃料的活動(dòng),，包括達(dá)到一定能量轉(zhuǎn)化率的焚燒、填埋場沼氣利用等,。
處置,，是指將固體廢物焚燒和用其他改變固體廢物的物理、化學(xué),、生物特性的方法,，達(dá)到減少已產(chǎn)生的固體廢物數(shù)量、縮小固體廢物體積,、減少或者消除其危險(xiǎn)成分的活動(dòng),，或者將固體廢物最終置于符合環(huán)境保護(hù)規(guī)定要求的填埋場的活動(dòng)。
建議在明確“廢棄物管理優(yōu)先序原則”的條目中,，給出以上“源頭減量”“重復(fù)使用”“循環(huán)再生”“能源化利用”的定義,，并將法典草案第四百六十四條中關(guān)于“處置”的定義移至上述條目中。
另外,，建議法典草案第四百六十四條關(guān)于“利用”的定義改為：利用,，包括重復(fù)使用、循環(huán)再生和能源化利用,，是指物品在不改變原有性能,、狀態(tài)的情況下、以同種目的反復(fù)多次使用達(dá)到一定次數(shù),，將固體廢物直接或者從中提取物質(zhì)作為替代原材料使用的活動(dòng),，或者將固體廢物直接或者從中提取物質(zhì)作為燃料使用的活動(dòng)。
這是因?yàn)橹貜?fù)使用,、循環(huán)再生,、能源化利用這三個(gè)層級都是對固體廢物的利用（盡管在資源節(jié)約和減污降碳上的作用差別很大），也是與國際上使用的recovery對應(yīng),。
作者系天津市西青區(qū)零萌公益發(fā)展中心政策研究員
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