對(duì)基數(shù)類罰款設(shè)定方式的修改建議
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》（以下簡稱《法典草案》）以基數(shù)方式設(shè)定罰款的主要有第1082第一款的“建設(shè)項(xiàng)目總投資額”，第1086條第一款的“所收費(fèi)用”,，第1089條的“污染事故造成的直接損失”,，第1093條、第1094條,、第1095條、第1099條,、第1100條,、第1154條、第1174條,、第1178條、第1181條的“貨值金額”,，第1134條的“應(yīng)繳納傾倒數(shù)額”,，第1150條的“代為處置費(fèi)用”，第1155條的“建設(shè)工程合同價(jià)款”,，第1167條、第1172條的“違法所得”等,。
上述以基數(shù)方式設(shè)定罰款的條款又可以分為以下幾類：
第一,，固定倍率式,。固定倍率式罰款設(shè)定方式是指將罰款設(shè)定為某特定基數(shù)的某個(gè)倍率。如《法典草案》第1089條第二款,。固定倍率式罰款設(shè)定方式的優(yōu)點(diǎn)是適用方便,，沒有太多裁量空間。反過來說,，其缺點(diǎn)也十分明顯,，由于僵化的特點(diǎn)，面對(duì)不同的違法情節(jié),，都按一個(gè)固定的倍率進(jìn)行處罰,，會(huì)帶來處罰不當(dāng)?shù)膯栴},。所以，固定倍率式罰款設(shè)定方式在立法中比較少見,。
第二，倍率數(shù)距式,。倍率數(shù)距式罰款設(shè)定方式是指將罰款設(shè)定為某特定基數(shù)的倍率區(qū)間,，即以倍數(shù)設(shè)置罰款數(shù)額的上限和下限,。法典草案中設(shè)定的罰款基數(shù)主要有以下幾種：一是所收費(fèi)用,，如第1086條第一款,；二是貨值金額，如第1093條,、第1094條、第1095條,、第1099條、第1100條,、第1154條,、第1174條、第1181條,；三是污染事故造成的直接損失，如第1089條第二款,；四是應(yīng)繳納傾倒費(fèi)數(shù)額,，如第1134條；五是代為處置費(fèi)用,，如第1150條,；六是建設(shè)工程合同價(jià)款,，如第1155條。與數(shù)值數(shù)距式罰款設(shè)定方式相比,，倍率數(shù)距式罰款設(shè)定方式的優(yōu)點(diǎn)在于不用規(guī)定過大的處罰幅度即能適應(yīng)處理不同情節(jié)行政違法行為的需要,。因?yàn)檫@種設(shè)定方式通常是以一定的貨幣金額（如所收費(fèi)用,、貨值金額、污染事故造成的直接損失,、應(yīng)繳納傾倒費(fèi)數(shù)額,、代為處置費(fèi)用、建設(shè)工程合同價(jià)款等）為基數(shù)，按基數(shù)的倍數(shù)或比例數(shù)來確定罰款額度,；而基數(shù)是一個(gè)變量，基數(shù)越大,，違法情節(jié)越嚴(yán)重,，據(jù)以確定的罰款額度就越高,。因此，這種設(shè)定方式的裁量幅度就不需要考慮基數(shù)所反映的違法情節(jié),，只需要考慮基數(shù)以外的其他情節(jié)即可,，如此一來，自由裁量空間就可以得到有效控制,，避免畸輕畸重的處罰。
第三,，倍率數(shù)距+基數(shù)底限式,。倍率數(shù)距+基數(shù)底限式罰款設(shè)定方式是指將罰款設(shè)定為某特定基數(shù)的倍率區(qū)間，即以倍數(shù)設(shè)置罰款數(shù)額的上限和下限,，但設(shè)定基數(shù)下限,。如法典草案第1082條第一款設(shè)定的罰款為“處建設(shè)項(xiàng)目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀,，投資額不足一百萬元的，按一百萬元計(jì)算”,。
第四,，倍率數(shù)距+數(shù)值數(shù)距式。倍率數(shù)距+數(shù)值數(shù)距式罰款設(shè)定方式是指將罰款設(shè)定為某特定基數(shù)的倍率區(qū)間,，即以倍數(shù)設(shè)置罰款數(shù)額的上限和下限,，但基數(shù)不足一定額度時(shí)，設(shè)定數(shù)值數(shù)距式,。如法典草案第1167條第一款設(shè)定的罰款為：“違法所得五十萬元以上的,，并處違法所得一倍以上五倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足五十萬元的,，并處五萬元以上五十萬元以下的罰款”,；第1172條設(shè)定的罰款為：“違法所得十萬元以上的,，并處違法所得一倍以上五倍以下的罰款,；沒有違法所得或者違法所得不足十萬元的，并處五萬元以上十萬元以下的罰款”,；第1178條設(shè)定的罰款為：“處貨值金額二倍以上二十倍以下的罰款,，貨值金額不足十萬元的，處二十萬元以上二百萬元以下的罰款”,。
針對(duì)《法典草案》以基數(shù)方式設(shè)定罰款的條款提出如下修改建議：
一是,，將第1082條第一款設(shè)定的“處建設(shè)項(xiàng)目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀,，投資額不足一百萬元的,，按一百萬元計(jì)算”修改為數(shù)值數(shù)距式,。自《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》2016年第一次修正時(shí)將此類違法行為的罰款設(shè)定由數(shù)值數(shù)距式修改為倍率數(shù)距式以來，查處此類違法行為的執(zhí)法成本居高不下,，此次編纂《法典草案》雖然增加規(guī)定“投資額不足一百萬元的,，按一百萬元計(jì)算”，問題依然存在,。為解決執(zhí)法困境,，生態(tài)環(huán)境部,、發(fā)展改革委曾印發(fā)《關(guān)于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中建設(shè)項(xiàng)目“總投資額”認(rèn)定問題的指導(dǎo)意見（試行）》（環(huán)政法〔2018〕85號(hào)），生態(tài)環(huán)境部辦公廳亦曾印發(fā)《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目總投資額認(rèn)定有關(guān)意見的復(fù)函》（環(huán)辦法規(guī)函[2019]338號(hào)）,。執(zhí)法實(shí)踐中,，對(duì)總投資額巨大的“未批先建”項(xiàng)目，鮮見處罰案件,。對(duì)總投資額不足一百萬元的“未批先建”項(xiàng)目亦需要投入比較大的時(shí)間和財(cái)政成本去調(diào)查取證以確定“總投資額”，徒增執(zhí)法難度,。
二是,，將“第八節(jié) 放射性污染”部分僅有的第1167條第一款和第1172條以違法所得為基數(shù)設(shè)定罰款的方式修改為數(shù)值數(shù)距式。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在查處當(dāng)事人的違法行為時(shí),，均有權(quán)依據(jù)《行政處罰法》第28條第二款規(guī)定沒收當(dāng)事人的違法所得。沒收違法所得亦是一種財(cái)產(chǎn)罰,，與罰款并用,，已經(jīng)能夠有效解決過罰不相當(dāng)?shù)膯栴},。
三是,，將第1089條以“污染事故造成的直接損失”基數(shù)的倍數(shù)統(tǒng)一設(shè)定?，F(xiàn)在的設(shè)定方式以事故類型進(jìn)行分別規(guī)定，相差接近17倍,。是因?yàn)榇髿馕廴臼鹿?、固體廢物污染環(huán)境事故比水污染事故、海洋環(huán)境污染事故,、生態(tài)破壞事故更具有懲罰性嗎,？應(yīng)該不是,，只不過是因?yàn)楝F(xiàn)行法是如此規(guī)定的罷了。
四是,，將第1086條第一款設(shè)定的“處所收費(fèi)用三倍以上五倍以下的罰款”修改為倍率數(shù)距+基數(shù)底限式,。以環(huán)評(píng)領(lǐng)域?yàn)槔h(huán)評(píng)文件存在嚴(yán)重質(zhì)量問題的,，對(duì)建設(shè)單位的罰款高達(dá)“五十萬元以上二百萬元以下”，還要實(shí)施“雙罰制”,，但對(duì)生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的罰款卻可能很低,，甚至?xí)陀趯?duì)生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員所處一萬元以上五萬元以下罰款的額度。
五是,，減少以“貨值金額”為基數(shù)的罰款設(shè)定方式的條款,。以“貨值金額”為基數(shù)的罰款設(shè)定方式的條款,，違法行為主要是生產(chǎn)、銷售,、進(jìn)口和采砂等行為,，“貨值金額”較容易確定。但第1095條對(duì)“單位燃用不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的煤炭,、石油焦的”行為和第1181條對(duì)“使用國家有關(guān)目錄,、名錄中禁止或者淘汰的設(shè)備、材料,、產(chǎn)品,，采用國家有關(guān)目錄,、名錄中禁止或者淘汰的技術(shù),、工藝，或者將淘汰或者限期淘汰的設(shè)備,、材料,、產(chǎn)品轉(zhuǎn)讓給他人使用的”行為，以“貨值金額”為基數(shù)設(shè)置罰款額度,，存在“貨值金額”不易確定的問題,，如被燃用或者被使用的煤炭、石油焦或者設(shè)備,、材料,、產(chǎn)品的“貨值金額”是購買時(shí)的價(jià)值還是燃用或者使用時(shí)的價(jià)值,？采用的技術(shù)、工藝的“貨值金額”又應(yīng)如何確定呢,？此種設(shè)定方式,，大大增加了執(zhí)法成本。
需要指出的是,，《固體廢物污染環(huán)境防治法》第102條第一款第七項(xiàng),、第二款（對(duì)應(yīng)《法典草案》第1143條第一款第四項(xiàng)、第二款）和第112條第一款第三項(xiàng),、第四項(xiàng),、第十項(xiàng)、第十一項(xiàng)及第二款（對(duì)應(yīng)《法典草案》第1149條第一款第三項(xiàng),、第四項(xiàng)、第十項(xiàng),、第十一項(xiàng)及第二款）中的以“所需處置費(fèi)用”為基數(shù)計(jì)算罰款額度在法典草案中改為數(shù)值數(shù)距式是值得肯定的,，一方面減少了執(zhí)法難度，另一方面在一定程度上解決了過罰不相當(dāng)?shù)膯栴},。
作者系河北環(huán)境工程學(xué)院教授,、武漢大學(xué)環(huán)境法研究所研究員
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