哪些城市走向環(huán)境善治,？
長三角城市群是我國經濟增長速度最快、經濟總量最大的城市群,，但經濟社會快速發(fā)展所付出的環(huán)境代價也相對較大,。近年來，長三角各城市政府在城市綠色發(fā)展和環(huán)境管理方面投入了大量的人力和物力,，治理的績效如何成為公眾熱切關心的問題,。
在全社會愈來愈關注城市環(huán)境治理的背景下，上海社會科學院生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展研究所常務副所長,、研究員周馮琦帶領團隊進行了長達數(shù)月的實地走訪和調研,，通過對長三角15+1城市環(huán)境績效指數(shù)研究，發(fā)布《長三角15+1城市環(huán)境績效報告2015》,，向社會公眾匯報政府環(huán)境治理的績效,。
《報告》顯示，2010年~2013年,，長三角城市群環(huán)境績效排名依次為：上海,、南京、杭州,、蘇州,、舟山、無錫、寧波,、常州,、揚州、鎮(zhèn)江,、臺州,、紹興、湖州,、嘉興,、泰州、南通,。
1生態(tài)系統(tǒng)健康指數(shù)
經濟增長與生態(tài)保護尚未協(xié)調發(fā)展
《長三角15+1城市環(huán)境績效報告2015》（以下簡稱“《報告》”）指出,，城市良好的生態(tài)系統(tǒng)健康狀況應包括3方面內容，即較好的生態(tài)環(huán)境質量,、較低的生態(tài)環(huán)境壓力及可控的環(huán)境風險,。
總體看來，人均GDP高的城市,，其生態(tài)系統(tǒng)健康指數(shù)得分較低,，這反映出長三角城市群經濟增長與生態(tài)環(huán)境保護尚未實現(xiàn)協(xié)調發(fā)展。
環(huán)境績效好,，環(huán)境質量差
《報告》顯示,，長三角各城市間生態(tài)環(huán)境質量存在差異，舟山,、鎮(zhèn)江,、揚州、泰州,、臺州等城市環(huán)境質量較好,，歷年均位于生態(tài)環(huán)境質量排名前10位，并高于長三角城市群的平均水平,。
參與《報告》研究的上海社會科學院生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展研究所的程進博士認為,，上海、南京,、杭州,、寧波等環(huán)境績效指數(shù)較高的城市，其環(huán)境質量指數(shù)表現(xiàn)情況并不理想,，原因在于上述城市長期高強度的城市化和工業(yè)化對生態(tài)環(huán)境造成破壞,，引起生態(tài)環(huán)境質量的整體下降。隨著城市發(fā)展水平和環(huán)境意識的提升,，這些城市在環(huán)保投入和發(fā)展轉型方面的力度不斷加強,，城市環(huán)境質量開始有所改善,，但對已經受損的生態(tài)環(huán)境來說，修復需要一個長期的過程,，因此表現(xiàn)出城市環(huán)境質量與環(huán)境績效尚未同步發(fā)展,。
鑒于長三角城市群環(huán)境質量進一步提升的形勢依然十分嚴峻，程進建議：長三角經濟發(fā)展水平較高的城市要以環(huán)境質量為目標導向,，推進環(huán)境管理戰(zhàn)略轉型,。同時，環(huán)保工作的重點應該由以環(huán)境污染控制為目標導向的環(huán)境管理轉移到環(huán)境質量持續(xù)改善和解決區(qū)域性環(huán)境問題,。通過實施更加嚴格的環(huán)境質量標準,，以環(huán)境質量目標倒逼經濟結構調整，實現(xiàn)環(huán)境管理水平和環(huán)境質量的協(xié)調同步提升,。
城市化水平較高,，環(huán)境壓力相對較大
《報告》顯示，長三角城市群環(huán)境壓力主要來源于經濟社會發(fā)展和城市化水平的提升,，生態(tài)系統(tǒng)健康指數(shù)得分越高的城市其生態(tài)環(huán)境壓力越小,。舟山、鎮(zhèn)江,、揚州、泰州,、南通,、湖州、紹興等城市環(huán)境壓力一直處于較低水平,，并且優(yōu)于長三角城市群的平均水平,，而工業(yè)化、城市化水平較高的上海,、南京,、蘇州、杭州等城市的環(huán)境壓力相對較大,。
長三角各城市均面臨不同程度的生態(tài)環(huán)境壓力,，環(huán)境壓力是長三角各城市面臨的共同問題。程進指出,，特別是上海,、南京、杭州,、寧波,、蘇州等經濟發(fā)展水平較高的城市，單位面積污染物排放,、資源消耗,、城市化擴張均帶來不小的環(huán)境壓力,。他認為，面對有限的城市環(huán)境容量,，如何減緩工業(yè)化和城市化進程產生的環(huán)境壓力,，是各個城市進一步優(yōu)化生態(tài)環(huán)境所面臨的共同任務。
程進認為,，首要任務是協(xié)調好環(huán)境容量和經濟發(fā)展間的關系,。“將環(huán)境容量和環(huán)境承載力作為經濟發(fā)展的剛性約束條件，根據(jù)一個地區(qū)的環(huán)境容量和資源承載力來約束經濟發(fā)展的速度和規(guī)模,。”他表示,。
城市發(fā)展水平高，控制風險能力強
《報告》顯示,，城市發(fā)展與環(huán)境風險并行,，長三角的上海、南京,、寧波,、杭州、揚州,、舟山等城市環(huán)境風險可控指數(shù)較高,，其中上海、南京,、寧波和杭州等市環(huán)境風險指數(shù)高于16市水平,，其人均GDP也高于區(qū)域平均水平。
長三角各城市環(huán)境風險管理水平存在一定的差距,，上海,、南京、寧波,、杭州等綜合發(fā)展水平較高的城市,，其環(huán)境風險管理水平遠高于長三角其他城市，一些規(guī)模小的城市在環(huán)境風險管理方面相對較弱,。程進認為,，造成這種差距的原因在于上海、南京,、杭州,、寧波等綜合發(fā)展水平較高的城市，環(huán)境風險管理的經濟基礎較好,，通過發(fā)展方式轉型,，產業(yè)結構中制造業(yè)比重不斷下降，城市面臨的潛在環(huán)境風險隱患相對減少,。
2綠色發(fā)展進步指數(shù)
與人均GDP呈現(xiàn)正相關
《報告》顯示,，綠色發(fā)展進步是指在經濟可持續(xù)發(fā)展的同時,，確保資源可持續(xù)利用及人類福利和社會公平的提高。綠色發(fā)展進步包括3方面的內容：一是實現(xiàn)經濟持續(xù)發(fā)展,，二是實現(xiàn)資源消耗及污染物排放最小化,，三是實現(xiàn)人類福利和公共服務水平的不斷提升。
人均GDP增長,，污染排放量下降
參與《報告》研究的上海社會科學院生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展研究所的陳寧博士告訴記者：“上海居于長三角綠色發(fā)展進步排名的第一位,，南京、杭州,、蘇州,、無錫、常州處于綠色發(fā)展進步的第二梯隊,?？傮w來看，長三角15+1城市綠色發(fā)展進步指數(shù)與人均GDP之間存在較強的正相關關系,，位于綠色發(fā)展進步指數(shù)前六位的城市人均GDP均超過9萬元,。”
針對綠色發(fā)展進步指數(shù)，陳寧博士從以下3個方面向記者做了進一步的分析,。
經濟增長領先指數(shù)摒棄了單一考察經濟規(guī)模和增長率的思路,，多維度地評估了經濟增長的全貌，包括經濟效率,、結構及技術進步推動力,。
《報告》顯示，區(qū)域中心城市經濟增長處于領先水平,，長三角15+1城市經濟總量及人均GDP仍然持續(xù)增長，而污染物排放總量逐年下降,。2011年~2013年,，15+1城市平均人均GDP增長20.51%，工業(yè)SO2下降13.46%,，工業(yè)COD下降10.59%,，經濟增長與污染排放呈現(xiàn)脫鉤態(tài)勢。
生活領域資源環(huán)境利用水平有待提升
資源環(huán)境效率指數(shù)的評估領域包括工業(yè),、農業(yè)及生活,，這3個領域是目前各類污染物排放的主要來源，也符合基本環(huán)境統(tǒng)計類別,。
“15+1城市在生產領域的資源環(huán)境效率不斷進步,，這與國家主要污染物總量減排目標責任制、節(jié)能減排目標責任制等制度的推行密切相關,。生活領域的資源環(huán)境利用效率有待提升,，中心城市生活用能總量相對較高,，但縱向的增長幅度相對更窄，中小城市生活用能總量較低,，但面臨較大的增長壓力,。”陳寧介紹說。
隨著人均GDP水平的提高,，進入后工業(yè)社會發(fā)展階段,，她認為人們會更加倡導低碳綠色生活，人均生活資源消耗量會出現(xiàn)穩(wěn)定并下行的趨勢,。因此她建議未來15+1城市在進一步拓展生產領域資源環(huán)境效率空間的同時,，應深入推進節(jié)約型城市建設。
中小城市要擴大公共服務供給量
公共服務共享指數(shù)考察了城市主要的公共服務領域,，包括公共交通,、醫(yī)療、文化教育及環(huán)境設施領域,。各城市人均公共服務占有水平之間差異較大,，直轄市、省會城市的公共服務顯著高于其他地級城市,。
“通過2010年~2013年各城市的縱向比較分析,，總體看來，各城市公共服務供給與人均GDP之間存在正相關關系,，但在不同領域略有差異,。”陳寧說。在她看來,，大型國際會議,、國際賽事的主辦對于城市公共服務水平的提升具有巨大的推動作用。
陳寧建議,，未來中小城市應繼續(xù)擴大公共服務供給量,，而區(qū)域中心城市應在彌補各自公共服務供給不足的同時，更加關注區(qū)域內公共服務資源布局的優(yōu)化,。
3環(huán)境治理能力指數(shù)
環(huán)境壓力是環(huán)境治理的動力
《報告》指出,，環(huán)境治理能力是政府或環(huán)保部門采取一定的管理或技術措施，推動污染排放不斷減少,、環(huán)境質量不斷改善,、環(huán)境風險不斷降低、經濟社會發(fā)展綠色化程度不斷提升的能力,。主要由污染防治能力,、環(huán)境市場培育、信息公開水平等內容來反映,。
治污能力與人均GDP正相關
《報告》分析了長三角15+1城市環(huán)境治理能力指數(shù)的排名,。區(qū)域中心城市的環(huán)境治理能力指數(shù)較高,，其中尤以上海最強，這表明城市治理能力與人均GDP水平正相關,。同時,，經濟發(fā)展水平較高的區(qū)域中心城市環(huán)境壓力相對較重，公眾對環(huán)境保護的要求相對較高,，更有動力進行環(huán)境管理創(chuàng)新,，較早啟動排污權交易、污染責任險等措施,，因此城市市場培育程度參差不齊,。
參與《報告》研究的上海社會科學院生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展研究所的劉新宇博士認為，近年來這16個城市的環(huán)保投入增長較快,，污染防治設施日趨完善,；更重要的是“在環(huán)境管理方面有諸多創(chuàng)新”。如浙江省“五水共治”形成了各級黨政領導負責,，整合多部門力量的環(huán)境管理機制,。在環(huán)保市場方面，截至2013年,，排污權交易已在長三角“15+1”城市全面展開（含上海碳交易）,；環(huán)境污染責任險、污染第三方治理得到推廣,。
利用新媒體等方式公開信息
在信息公開方面,，寧波“環(huán)境眼”公眾監(jiān)督平臺、“杭州河道水質”App上線,，空氣質量App,、環(huán)保局微博和微信公眾號普遍開通。杭州,、南京等組織都市圈環(huán)境共保,、開發(fā)“陽光執(zhí)法”信息系統(tǒng)，江蘇省實行流域雙向生態(tài)補償,，嘉興,、紹興等推行公眾“點單式執(zhí)法”,，也都可圈可點,。
不過，劉新宇強調說：“長三角城市仍需付出更多努力完善環(huán)境管理機制,。如各地排污權,、碳交易等市場處于分割狀態(tài)，市場流動性差,；不少環(huán)境數(shù)據(jù)在各城市之間口徑不統(tǒng)一,，不具可比性,。這些都需要通過加強長三角環(huán)保協(xié)作來解決。”
專家觀點
長三角城市環(huán)境績效說得清
評價指標包括生態(tài)健康,、綠色發(fā)展和治理能力
上海社會科學院生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展研究所常務副所長周馮琦認為,，長三角區(qū)域在國家經濟社會發(fā)展中承擔著不可替代的引領作用。上海自貿區(qū)建設以及“一帶一路”和“長江經濟帶”等國家戰(zhàn)略,，對長三角地區(qū)也提出了新要求,。長三角既面臨機遇也面臨著新的挑戰(zhàn)。因此,，選擇對長三角在實施國家戰(zhàn)略的過程當中如何實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展,、一體化發(fā)展進行研究也是非常有意義的。
環(huán)境績效管理是提升環(huán)境管理水平的一種有效方式,。周馮琦介紹說,，環(huán)境可持續(xù)發(fā)展已經成為全社會關注的一個非常關鍵的政策領域。人們越來越希望了解政府如何使用定量的計量方法,，解決污染控制和自然資源管理方面的績效表現(xiàn),。同時，開展環(huán)境績效評價工作能有效地服務于地方政府環(huán)境政策的制定,，有助于將環(huán)境績效納入政府政績考核內容,，以持續(xù)的方式向管理部門提供相關和可驗證的信息，有助于建立和完善長效的環(huán)境管理機制,。
據(jù)悉,，《報告》構建了長三角城市群環(huán)境績效指數(shù)評價體系。周馮琦介紹說：“根據(jù)我們對環(huán)境績效評價的界定,，環(huán)境績效是對區(qū)域環(huán)境保護的目標實現(xiàn)程度,，以及全社會在改善環(huán)境質量方面所取得的成效進行評價。我們的研究方法是借鑒國際上通用的環(huán)境績效建模和評價方法,，結合中國和長三角發(fā)展的實際,，建立針對長三角區(qū)域發(fā)展的城市環(huán)境績效評價指標體系。有了生態(tài)系統(tǒng)健康,，我們還需要有綠色發(fā)展進步和經濟增長,、社會福祉的增加以及環(huán)境治理做出相應的響應，體現(xiàn)出環(huán)境治理能力的提升,。因此,，我們的指標體系構建了包括生態(tài)系統(tǒng)健康、綠色發(fā)展進步和環(huán)境治理能力在內的長三角城市群環(huán)境績效指數(shù)評價體系,。”
長三角城市群的這些城市雖然生態(tài)環(huán)境狀況不盡相同,，但區(qū)域生態(tài)環(huán)境具有整體性，環(huán)境污染城際傳輸明顯，城市發(fā)展面臨很多相同的環(huán)境治理難題,，對此,，周馮琦認為，長三角區(qū)域城市環(huán)境具有整體性,，都面臨工業(yè)化和城市化發(fā)展產生的共同的環(huán)境壓力,，需要城市一體化協(xié)同發(fā)展加以解決。區(qū)域綠色發(fā)展進步狀況與城市經濟發(fā)展水平與階段密切相關,，長三角區(qū)域城市創(chuàng)新驅動發(fā)展,、綠色轉型是提升區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力的重要路徑。
除此之外,，區(qū)域環(huán)境治理能力差異明顯,，她建議應通過加強區(qū)域環(huán)境治理協(xié)作、培育區(qū)域環(huán)境共同市場,、加強環(huán)境信息公開和共享,，協(xié)同提升區(qū)域環(huán)境治理能力。同時,，她認為,，區(qū)域環(huán)境治理創(chuàng)新多樣也可加強區(qū)域環(huán)境治理交流和經驗分享，推進區(qū)域環(huán)境協(xié)作,。
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