環(huán)保部吳舜澤：環(huán)境質(zhì)量何時能改善？難在哪兒,？
環(huán)境質(zhì)量為何難以在短時期內(nèi)全面改善?
我國環(huán)境問題的解決過程具有環(huán)境問題壓縮,、污染因子復合、治理進程“拖尾”,、改善時間漫長的特點
近年來,，我國環(huán)境治理力度在全球前所未有，主要污染物減排成效明顯,，部分地區(qū)環(huán)境質(zhì)量有所改善,。但這種改善的速度、幅度與公眾預期之間存在較大差異,，距離質(zhì)量標準要求,、國際先進水平還有相當差距。與上世紀中期環(huán)境狀況長周期相比,，環(huán)境質(zhì)量仍然嚴重惡化,。目前環(huán)境問題的類型、規(guī)模,、結(jié)構(gòu),、性質(zhì)正在發(fā)生深刻變化，新型環(huán)境問題不斷凸顯,，持續(xù)多年的復合型環(huán)境問題效應在放大,。在一部分地區(qū)、一部分指標得到控制的同時,，另外一些問題和指標在惡化,。環(huán)境問題的區(qū)域分異日益加大，不同區(qū)域,、不同城市,、不同流域的環(huán)境問題存在很大差別。
總體來看,，近期環(huán)境質(zhì)量有所好轉(zhuǎn),，積極因素在積累，但這種量變在規(guī)模上,、時空上還沒有積累形成質(zhì)變,。環(huán)境容量承載的局面短期內(nèi)不會根本改變，環(huán)境狀況整體明顯好轉(zhuǎn)的態(tài)勢還未出現(xiàn),。我國既不處于惡化程度加劇的潰敗期,，也不處于環(huán)境質(zhì)量達標和根本改善的戰(zhàn)略決戰(zhàn)期，環(huán)境保護目前已經(jīng)處于并將在一定時間內(nèi)長期處于戰(zhàn)略相持期，需持之以恒,，積小勝為大勝,。
工業(yè)化及其耦合的城鎮(zhèn)化是我國環(huán)境問題演變的驅(qū)動力。中國資源環(huán)境問題與經(jīng)濟社會發(fā)展階段密切關(guān)聯(lián),，這既是認識中國環(huán)境問題的世界觀,，也是從根本上解決環(huán)境問題的方法論。我國工業(yè)化后期向基本實現(xiàn)工業(yè)化階段轉(zhuǎn)型,，快速、粗放城鎮(zhèn)化向存量城鎮(zhèn)化,、綠色城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型,，經(jīng)濟社會發(fā)展進入新常態(tài)，環(huán)境保護必須基于這種經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性固有特征開展工作,。
與其他發(fā)達國家相比,，我國經(jīng)濟社會發(fā)展特征給環(huán)境治理帶來四大難度：一是經(jīng)濟增長速度高、經(jīng)濟總量大,、污染物增量大,。與我國2020年人均GDP1.2萬美元左右對應的歷史時期，發(fā)達國家GDP增速大部分介于2%~5%之間,，我國的經(jīng)濟增量是美國的4倍,、英國的9倍。而與發(fā)達國家歷史同期相比,，我國二產(chǎn)占比高出約5~10個百分點,，二產(chǎn)增加值約相當于美國的6倍、日本的11倍,。加之技術(shù)水平不高,，污染物增量遠超過發(fā)達國家歷史同期。
二是工業(yè)化轉(zhuǎn)段過程中的經(jīng)濟社會發(fā)展梯度帶來環(huán)境治理難度,。2014年我國總體進入或接近工業(yè)化后期水平,，但中部和西部總體上處于工業(yè)化中期，西部5省仍處于工業(yè)化中期的前半階段,。預計全國工業(yè)化中后期向全面工業(yè)化的轉(zhuǎn)段還將持續(xù)10年~15年,，能耗、污染壓力仍將持續(xù),，環(huán)境問題在時間上呈現(xiàn)壓縮型特征,，分區(qū)環(huán)境質(zhì)量改善進程必將不同步而“拖尾”。
三是我國城鎮(zhèn)化進程滯后于工業(yè)化并將持續(xù)到2030年,。歐美主要發(fā)達國家城鎮(zhèn)化伴隨工業(yè)化基本同步完成,，保持穩(wěn)定。但我國城鎮(zhèn)化率未來增速仍保持在0.9個百分點,，每年約1200萬人口進入城市,，排浪式,、模仿型消費升級帶來了較大的生活型消費污染，城市開發(fā)強度過大,、生態(tài)空間壓縮,，大城市生態(tài)負荷超載。
四是能源結(jié)構(gòu)中的“高煤”特點短期難以改變,。我國煤炭消費總量占一次能源比例約2/3,，而美國歷史同期僅為19%，歐洲為30%,，我國平均比歐美國家高出約40個百分點,。即使考慮與氮氧化物、VOCs排放密切相關(guān)的石油消費,，我國煤炭和石油的消費比重也比歐美國家高15個百分點,。
因此，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化依舊雙快的驅(qū)動下,，經(jīng)濟增長資源環(huán)境代價過大導致我國環(huán)境問題具有資源約束緊,、污染負荷高、積累時間長,、多污染交織,、多要素耦合、區(qū)域分異性大的本質(zhì)特征,，由此帶來我國環(huán)境問題的解決過程具有環(huán)境問題壓縮,、污染因子復合、治理進程“拖尾”,、改善時間漫長的特點,。全國質(zhì)量改善的步伐不可能“齊步走”，水,、氣,、土壤、環(huán)境風險改善進程也不可能“同頻率”,，更不可能與發(fā)達國家的環(huán)境質(zhì)量“同水平”,，短期內(nèi)環(huán)境質(zhì)量根本改善難度極大。
在城鎮(zhèn)化率增長變化不大,、二產(chǎn)占比變化不明顯但人均GDP增長較快的情況下,，從開始大規(guī)模治理，到污染物排放量實現(xiàn)大幅削減,，發(fā)達國家基本用20年~25年的時間將污染物排放量從峰值削減了一半,。發(fā)達國家在達到工業(yè)化后期階段之前也是面臨嚴重的環(huán)境問題，二氧化硫的峰值年份多在60年代末70年代初(相當于我國2010年經(jīng)濟水平)。達到峰值后,，美國和英國用了25年使污染物排放總量降低了50%左右,。氮氧化物排放總量在80年代末90年代初達到峰值后，美國用18年削減了56%,，英國用21年削減了64%,，歐洲用24年削減了46.2%，日本用12年削減了24.2%,。顆粒物削減方面,，歐洲在1990年~2012年的22年間PM10排放總量總體下降了40%左右。
隨著污染物排放總量的削減,，污染物濃度進入下降通道,，達到環(huán)境質(zhì)量全面改善需要20年~30年時間。美國,、英國、法國等國家1990年~2010年20年間PM10,、PM2.5濃度均下降了35%~50%,。萊茵河從1970年水質(zhì)、水生態(tài)最差的狀況開始治理,，至2000年恢復到1900年水平,，用了約30年時間。
歐洲國家在治理過程中的重要手段是調(diào)整能源結(jié)構(gòu),，使煤炭占比長期總體下降,，直接削減大氣污染物排放量。1965年~1975年是歐洲能源結(jié)構(gòu)重要調(diào)整期,，煤炭消費占比明顯下降,，十年間英國煤炭消費占比下降24個百分點，德國,、荷蘭下降23個百分點,，西班牙下降17個百分點，法國下降14個百分點,。波蘭在能源消費總量維持穩(wěn)定情況下,，在1998年~2008年間將煤炭消費占一次能源比例從67%降到60%，二氧化硫排放總量從190萬噸降低到100萬噸,，減少了約一半,。
發(fā)達國家治理歷程逐步深化，根治環(huán)境問題需要避免“按下葫蘆浮起瓢”,。20世紀五六十年代,，煤煙型污染造成的酸雨問題突出，美國、英國,、歐洲和日本以治理二氧化硫為主,，經(jīng)20年治理取得了明顯成效。七八十年代光化學污染,、水體富營養(yǎng)化突出,，發(fā)達國家集中治理氮氧化物和揮發(fā)性有機物，美國環(huán)保局在1990年的《清潔空氣修正法》中明確了VOCs的定義,，從20世紀70年代開始著手治理到全面根治大概持續(xù)了25年~30年時間,。21世紀以來,，國際環(huán)境開始持續(xù)關(guān)注細顆粒物污染,、臭氧層破壞、全球環(huán)境變暖等生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)性問題,。
國際經(jīng)驗不斷證明了環(huán)境問題解決的根本之路,，即環(huán)境質(zhì)量的全面改善必須以污染物排放量持續(xù)穩(wěn)定下降為基礎，污染物排放量持續(xù)穩(wěn)定下降必須以資源能源消費量大幅度下降為前提,，資源能源消費量大幅度下降必須以發(fā)展方式實質(zhì)性轉(zhuǎn)型為根本,。我國實施主要污染物排放總量控制以來，取得了階段性成果,，但主要污染物排放量仍處于2000萬噸左右的高位,，細顆粒物、臭氧,、總磷超標等問題仍然嚴峻,，尤其是區(qū)域環(huán)境問題不均衡性、多樣化,、復雜性突出,，處在資源環(huán)境瓶頸約束和發(fā)展矛盾尖銳期，環(huán)境質(zhì)量改善只能分區(qū)域,、分步驟,，“十三五”期間經(jīng)努力環(huán)境質(zhì)量可望明顯改善,，但無法全面達標,、無法追平國際先進水平。
我國環(huán)境質(zhì)量什么時候才能根本改善?
力爭實現(xiàn)2020年環(huán)境質(zhì)量明顯改善,、2030年基本達標
一,，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展階段,，力爭實現(xiàn)2020年環(huán)境質(zhì)量明顯改善,、2030年基本達標。
“十三五”期間,，在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下,，環(huán)境態(tài)勢將更為復雜,，可總結(jié)為利弊共存,，喜憂參半。有利的方面是,，未來一段時期中國處于政治,、法治、經(jīng)濟,、社會等多領(lǐng)域紅利釋放的集中期,，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型整體利好，重工業(yè)增長達到峰值平臺,，資源能源新增量增速放緩,，煤炭峰值即將到來，社會公眾參與環(huán)境保護愿望強烈,。不利的方面是，污染型,、高耗能型產(chǎn)業(yè)中西部轉(zhuǎn)移態(tài)勢加劇，傳統(tǒng)煤煙型污染與臭氧,、PM2.5,、VOCs等新老環(huán)境污染問題突發(fā)，生產(chǎn)流通等環(huán)節(jié)的環(huán)境污染與消費等生活型污染相交織,，經(jīng)濟,、社會、環(huán)境問題日益交織,，法規(guī),、體制、機制,、制度,、政策“綠化”尚未形成，環(huán)保系統(tǒng)承受的要求與其支撐能力,、調(diào)控手段存在一定差異,，系統(tǒng)推進環(huán)境保護的難度越來越大,。
總體來看,，到2020年,，預期存在中國將基本實現(xiàn)工業(yè)化進程、城鎮(zhèn)化趨穩(wěn),、能源低增長,、煤炭和重化工業(yè)峰值或?qū)⒌絹淼确e極因素，主要污染物排放將延續(xù)減少趨勢,，但污染累積量大面廣,、成因復雜、減排潛力下降,。但全國預期容量超載形勢仍將持續(xù),，環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善，傳統(tǒng)的環(huán)境問題有望開始得到根治,，灰霾天氣,、劣Ⅴ類水體等社會高度關(guān)注的民生型、生活環(huán)境問題得到基本解決,，實現(xiàn)全面建成小康社會的環(huán)境目標,。
2020年~2030年，綠色發(fā)展,、結(jié)構(gòu)優(yōu)化,、人口及能源等壓力將會減輕，在堅持不懈持續(xù)大規(guī)模治理的25年~30年后,，預期主要污染物排放總量會顯著減少,，灰霾天氣、黑臭水體等環(huán)境問題有望根治,，環(huán)境質(zhì)量有望實現(xiàn)總體性改善,，重點解決新型、復合和持久性有機污染物問題并對環(huán)境健康有所側(cè)重,，但土壤污染,、人體健康和生態(tài)系統(tǒng)平衡問題仍然只能實現(xiàn)有所控制。
2030年~2050年,，預期經(jīng)濟社會與環(huán)境全面協(xié)調(diào),、良性循環(huán)，生態(tài)文明蔚然成風,，生態(tài)系統(tǒng)健康安全,、結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，環(huán)境質(zhì)量全面改善,，與富強,、民主、文明的社會主義現(xiàn)代化國家相適應,。以實現(xiàn)中國夢,、美麗中國建設為目標,，環(huán)境保護外延將擴展，將全面關(guān)注人體健康等,。
二,，分階段、分梯次推進三大區(qū)域依次達標,，力爭2030年絕大部分城市空氣質(zhì)量全面改善,。
受資源環(huán)境稟賦、經(jīng)濟發(fā)展階段等因素影響,，2020年不具備全國環(huán)境空氣質(zhì)量全面達標的技術(shù)可能,。2014年，全國31省市,，二氧化硫,、氮氧化物、一次PM2.5等3項污染物平均超載率分別為150%,、180%和210%,。與發(fā)達國家經(jīng)濟發(fā)展水平類似的歷史同期相比，空氣中PM10,、SO2,、NO2濃度相當于美國、德國歷史同期兩倍多,，煤炭消費強度是美國當年的5倍,。若我國PM10濃度如果從現(xiàn)狀(105ug/m3)降到發(fā)達國家歷史同期平均水平(PM10平均約為44ug/m3，PM2.5年均濃度為18ug/m3~25ug/m3左右),，需削減近60%,，難度極大。
以珠三角為代表的第一梯隊經(jīng)努力有可能在“十三五”期間率先達標,。2014年P(guān)M2.5平均濃度為42ug/m3，為國家標準的1.2倍,，輕微超標,。預計2020年，在完成“大氣十條”目標的基礎上,，珠三角等一批城市空氣質(zhì)量基本達標,，全國空氣質(zhì)量達標的城市有望提升20%左右，全國PM2.5平均濃度有望下降25%~30%左右,，大部分城市實現(xiàn)日均值達標,，長三角總體達到珠三角目前水平，京津冀總體達到長三角目前水平,。
長三角等區(qū)域有望在2025年左右基本達標,。2014年全國161個開展監(jiān)測的城市PM2.5平均濃度為62ug/m3,，長三角與之相當。再經(jīng)5年治理,，長三角區(qū)域以及我國大部分區(qū)域有望實現(xiàn)基本達標,。此時，在“十三五”主攻日均值達標和遏制重度污染天氣的基礎上,，全國空氣質(zhì)量年均值穩(wěn)步下降,，臭氧超標問題將得到基本遏制。
以京津冀為代表的高煤,、倚重,、質(zhì)量極差地區(qū)的達標進程還要延長至2030年。當前京津冀地區(qū)能源消費中煤炭占比約69%,，顆粒物排放強度是美國的6.7倍,、歐盟的3.7倍，PM2.5年均濃度是國家標準的2.7倍,。因此,，京津冀大氣治理難上加難，力度還需更大,。2009年91個國家數(shù)據(jù)顯示,，達到歐盟PM10年均濃度40微克/立方米標準時人均GDP在1萬美元~1.5萬美元，2030年左右我國空氣質(zhì)量面臨大轉(zhuǎn)折的條件基本具備,。假如從2015年起“猛火快攻”,，治理力度大于“大氣十條”，達到每5年濃度下降比例至少保持在30%以上,，總體相比2014年下降2/3,，則有可能在2030年達標。即使如此,，也遠高于發(fā)達國家同期歷史水平的濃度(18μg/m3~25μg/m3之間),。我們初步預判，2030年京津冀環(huán)境質(zhì)量有望達到總體良好,。
三,，大小并重、好差兩頭,，確保2030年全國水環(huán)境質(zhì)量總體改善,。
當前大江大河持續(xù)改善，力爭在2020年基本消除劣Ⅴ類水體,。經(jīng)過“九五”,、“十五”、“十一五”,、“十二五”4個五年規(guī)劃實施,，大江大河水質(zhì)惡化趨勢在上世紀末得到遏制,，淮河、遼河,、松花江,、太湖等污染狀況都有質(zhì)的變化，全國大江大河水體總體改善到輕度污染,。但主要江河按功能達標為60%左右,，海河流域等污染仍然十分嚴重且短期改善存在徑流量缺乏等制約。以BOD指標判別,，我國劣Ⅴ類河流比例高于發(fā)達國家當年9個百分點,。到2020年，在保障飲用水源地水質(zhì)的同時,，力爭大幅度遏制乃至消滅劣Ⅴ類水體(京津冀區(qū)域有望基本消除劣Ⅴ類斷面的時間階段可能在2030年),，是多年重點流域治理的畢其功于一役的攻堅戰(zhàn)。
黑臭水體是當前水環(huán)境質(zhì)量改善的難點,，2030年若能總體消除將實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量根本性好轉(zhuǎn),。據(jù)估算，黑臭水體占全國地級城市水體四成左右,。“水十條”明確提出“2020年地級及以上城市建成區(qū)黑臭水體均控制在10%以內(nèi)”的控制目標,。同時提出2030年以前基本消除黑臭問題，這是十分艱巨但同時群眾感受強烈的民心工程,。江蘇,、浙江、河南,、廣東,、北京等地均已提出2015年或2017年消除黑臭的要求。
2030年力爭實現(xiàn)水環(huán)境質(zhì)量達標,，2030年~2050年主攻水生態(tài)系統(tǒng)健康,。我國大規(guī)模治污從“九五”淮河治污開始，歷經(jīng)多年持續(xù)治污,，未來再經(jīng)過10年左右的統(tǒng)籌部署,、積極應對、有所作為,，應能取得明顯成效,。中央有關(guān)文件提出,，到2030年,，全國江河湖泊水功能區(qū)基本實現(xiàn)達標。這一目標包含了主要江河湖泊水功能區(qū)1027條河流,，約占全國1000km2以上河流總數(shù)的2/3,。同時,，“水十條”也提出到2030年全國七大重點流域水質(zhì)優(yōu)良比例總體達到75%以上的目標。假如以上目標實現(xiàn),，則到2030年,，全國水環(huán)境質(zhì)量能夠?qū)崿F(xiàn)總體改善。從階段攻堅重點分析,，在2020年著力解決傳統(tǒng)污染問題,、2030年著力解決環(huán)境質(zhì)量改善后，2030年到2050年期間,，在鞏固,、堅持前期工作成效的基礎上，將著力實現(xiàn)經(jīng)濟,、社會,、環(huán)境系統(tǒng)的平衡與可持續(xù)發(fā)展。
“十三五”時期環(huán)境質(zhì)量改善處于何種階段?
未來5年是解決傳統(tǒng)環(huán)境問題的攻堅期,，戰(zhàn)略上要做好統(tǒng)籌打持久戰(zhàn)與殲滅戰(zhàn)的準備
從環(huán)境保護與社會經(jīng)濟發(fā)展的中長期戰(zhàn)略層面出發(fā),，著眼于環(huán)境質(zhì)量根本改善，把中國環(huán)境宏觀中長期戰(zhàn)略分為“三步走”戰(zhàn)略,，即到2020年,，要充分利用經(jīng)濟社會階段轉(zhuǎn)型契機、加大硬軟投入,，目標是保環(huán)境安全,、保小康環(huán)境底線，以環(huán)境質(zhì)量改善為主線,，實施質(zhì)量,、總量雙約束，實施精準治理,、科學治理,、系統(tǒng)治理;2020年~2030年，是鞏固污染治理成果,、全面改善環(huán)境質(zhì)量的關(guān)鍵期,，目標是實現(xiàn)環(huán)境基本清潔，水,、大氣質(zhì)量基本實現(xiàn)達標,，環(huán)境風險、人體健康得到保障;2050年,，最終實現(xiàn)人類和生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境健康,，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)平衡與良性循環(huán)。3個階段的實現(xiàn)目標、控制重點,、任務要求依次提高,，最終人口、資源,、環(huán)境,、發(fā)展全面協(xié)調(diào)。
這種分階段戰(zhàn)略目標,、戰(zhàn)略重點的把握,，既充分意識到環(huán)境保護的長期性和艱巨性，不急躁,、不冒進地提出不合理的,、有后遺癥的2020年目標，同時也要對2020年環(huán)境質(zhì)量能明顯改善有信心,，不能坐等資源能源消費峰值和發(fā)展階段的轉(zhuǎn)型到來,。“十三五”期間，是解決傳統(tǒng)環(huán)境問題的攻堅期,，戰(zhàn)略上要做好統(tǒng)籌打持久戰(zhàn)與殲滅戰(zhàn)的準備,，戰(zhàn)術(shù)上要找準問題、瞄準方向,、標本兼治,、逐個擊破。
一是建制度,。完善環(huán)境質(zhì)量管理監(jiān)測,、監(jiān)督、評估,、考核和目標管理制度,。重構(gòu)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管體系，做實環(huán)境質(zhì)量監(jiān)督考核,，上收環(huán)境質(zhì)量考核監(jiān)測事權(quán),。以3個“十條”的出臺和實施為基礎，做實地方政府環(huán)境質(zhì)量負責的機制,，環(huán)境保護部門從“督企”轉(zhuǎn)向“督政”,。實行信息公開，引導公眾監(jiān)督,。
二是保底線,。將環(huán)境質(zhì)量不降級、環(huán)境服務功能不退化作為發(fā)展的底線和最基本要求,，實行剛性約束,。建立符合全面建成小康社會環(huán)境要求、表達方式覆蓋所有公眾、老百姓可以接受的環(huán)境底線的指標體系,，如遏制重污染天氣、削減劣Ⅴ類水體或者黑臭水體,、減少因污染而導致的環(huán)境突發(fā)事件或環(huán)境健康事件等,。
三是找典型。針對超標嚴重,、環(huán)境問題復雜,、質(zhì)量改善難度大的區(qū)域，提高治理目標,、加嚴管理措施,、提出差別化的管理政策，并適當進行政策扶持與財政投入,，污染物總量排放與資源環(huán)境協(xié)同管理措施先行先試,。
四是抓單元。突出管理措施的“點”上累積效應,，以城市和控制單元為抓手,，實施環(huán)境質(zhì)量改善網(wǎng)格化、精細化管理,，引入公眾力量參與制定環(huán)境質(zhì)量改善清單,，明確工作重點、治理進程,、階段目標,。以清單為基礎開展分區(qū)分類管理、實施差異化總量控制與項目準入,、安排生態(tài)補償資金和環(huán)境保護專項資金,、實施財政獎懲等。
五是促協(xié)同,。在把握環(huán)境治理客觀規(guī)律的基礎上,，吸取國際經(jīng)驗、教訓,，實施綜合整治,，開展區(qū)域/流域的協(xié)同治理，實施多污染物協(xié)同控制,，對SO2,、NOX、VOCS,、一次顆粒物和NH3的排放控制制定綜合管控策略,，保護水生態(tài)空間，減污增容，從而建立多污染源,、多污染物綜合控制體系,。
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